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归去来兮-一文看懂土储专项债:土储融资仅有法定“正门”

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/伍艳艳 如是金融研究院副院长、如是城市金融学院首席研究员

土地收储是当地政府构成土地出让收入的起点,也是当地政府债款胀大的隐性源头,对土地储藏融资方法的标准一直是当地财务监管的要点。近年来我疆土地储藏融资方法阅历了几次大的调整,到2017年62号土储专项债横空出生,成为土储融资仅有法定“前门”,两年多以来获得长足开展。到2019年上半年,我疆土储专项债累计发行约1.27万亿。以债券融资为主新的土地储藏融资方法改动,对当地城投渠道的转型、土地财务的自我标准都有活跃意义。

土储专项债出生记:土地储藏融资系统大变革

土地储藏,是指当地政府为调控土地商场、归去来兮-一文看懂土储专项债:土储融资仅有法定“正门”促进土地资源合理运用,依法获得土地,进行前期开发、贮存以备供给土地的行为。土地储藏大致可以分为土地收回、开发整合、土地贮存、土地供给四个环节,其间土地收买过程中的巨额资金需求是限制我疆土地储藏作业展开的首要问题。

随土储专项债曾经,我疆土储融资方法首要是经过土地储藏组织以储藏土地为典当财物向商业银行等金融组织告贷为主。可是因为土地储藏与土地一级开发、渠道融资有着千丝万缕的联络,乃至成为当地政府隐性债款的源头,因而近年来我国当地政府土地收储融资系统阅历了两个方面重要调整,而土储专项债的出生正是在上述布景下发作。

(一)土地收储融资方法两大调整

榜首,完善土地收储功能部分办理,名录办理一县一个,城投渠道土储功能被剥离。2001年4月我国开端要求有条件的当地政府要对建造用地试行收买储藏准则,到2007年11月,疆土资源部、财务部、人民银行发布《土地储藏办理办法》(疆土资发[2007]277号),正式树立了土地储藏组织作为土地储藏作业的详细施行主体的位置。不过在准则实施之初,各地土地收储组织从树立到办理都较为紊乱,不少当地存在多个土储组织,且土地收储与土地一级开发相提并论。为标准办理,2010年9月,疆土资源部下发“两整治一变革”方针告诉,明确要求2011年3月底前土地储藏组织有必要与其部属和挂靠的从事土地开发相关事务的组织完全脱钩,各地疆土资源部分及所属企事业单位都不得直接从事土地一级商场开发。2012年疆土资源部、财务部、人民银行、银监会四部委联合下发告诉,提出了树立土地储藏组织名录,加强土地储藏组织办理。2016年2月四部委又发布了《标准土地储藏和资金办理等相关问题的告诉》(财综[2016]4号),进一步对土地储藏组织进行标准,规则每个县级以上(含县级)法定行政区划原则上只能设置一个土地储藏组织,并要求土地储藏作业只能由归入名录办理的土地储藏组织承当,各类城投公司等其他组织一概不得再从事新增土地储藏作业。4号文后当地融资渠道被正式剥离了土地储藏功能,各地纷繁树立储藏中心作为土地储藏组织名录单位,现在全国有2000多个土地储藏组织。

第二,标准土地收储融资资金办理,专款专用,不得向金融组织举借告贷。2015年之前,土地储藏融资所需求的很多资金首要来历于银行告贷。依据2007年《土地储藏办理办法》的规则,土地储藏组织可以向银行等金融组织请求担保告贷,但土地储藏告贷有必要专款专用、关闭办理,不得移用。因为土地储藏告贷无法直接用于扩张城市基建,归去来兮-一文看懂土储专项债:土储融资仅有法定“正门”当地政府开端经过融资渠道绕过土地储藏组织,以低本钱获得土地后向银行典当告贷,用于当地各种工程项目,加重了政府隐性债款危险。为了防备当地政府债款危险,2014年9月,国务院发布《关于加强当地政府性债款办理的定见》(国发[2014]43号),严厉标准当地政府融资。2015年新《预算法》规则,发债是当地政府举借债款的仅有合法方法。随后2016年,财务部、疆土部、央行、银监会发布《关于标准土地储藏和资金办理等相关问题的告诉》(财综[2016]4号),明确规则土地储藏组织不得再向银行业金融组织举借土地储藏告贷,有土地储藏融资需求的土地储藏组织要经过发行当地政府债券的方法筹措资金。2017年,财务部疆土资源部印发《当地政府土地储藏专项债券办理办法(试行)》财预〔2017〕62号,对土地储藏专项债券的发行主体、偿债资金来历、额度办理、发行机制和监督办理等方面进行了明确规则。尔后,专项债券成为土地储藏融资的仅有来历,也正式敞开了土地储藏融资的“前门”。

(二)土地收储“前门”——土储专项债简介

2017年,榜首批土地储藏专项债券由北京市政府发行,各地土地储藏专项债券相继呈现。土地储藏专项债券首要有以下特色:

1.发行主体为省级政府。市县级政府发行土地储藏专项债券,需由省级政府一致发行并转贷给市县级政府。而城投债的发行主体是当地投融资渠道,本质上是企业债。

2.发行规划限额办理。土地储藏专项债券归入当地政府专项债款限额办理。相较于当地政府运用融资渠道举债等不归入预算的融资方法,土地储藏专项债券更有利于政府债款的操控和显化。

3.专款专户专用。土地储藏专项债券的发行和运用严厉对应项目,土地储藏资金由土地储藏组织运用,避免被移用、乱用。而当地政府经过融资渠道发行债券的用处较为广泛,存在脱离预算和监管的的缝隙。

4.项目收益融资自平衡。发行土地储藏专项债券的土地储藏项目土地出让收入具有安稳的偿债资金来历,完成项目收益和融资自求平衡。而其他政府融资渠道的归还存在政府隐性担保,简单对政府构成较大的财务负担。

5.信誉评级均为最高的AAA级。土地储藏专项债券的偿债资金来自对应项目的土地出让收入,保证程度高、违约危险低,一起发行主体为省级政府,土地储藏专项债券的信誉点评均为最高的AAA级;而当地政府运用融资渠道发行的城投债,信誉评级不同较大,从A-1到AAA不等。

6.政府具有偿付职责。土地储藏专项债券一致命名,冠以“年省、自治区、直辖市(本级或市、县)土地储藏专项债券(期)——年省、自治区、直辖市政府专项债券(期)”称号,将债券归还和资金办理职责对应到详细的市县政府。而关于城投债来说,2014 年后融资渠道新增债款不再归于政府债款,当地政府不得再供给担保或还款许诺。

7.税收优惠。依照2015年《当地政府专项债券发行办理暂行办法》规则,当地政府专项债券免征企业所得税和个人所得税。而其他融资渠道则无此优惠。

8.试点全生命周期危险办理。6月21日,财务部、天然资源部在《土地储藏项目预算办理办法(试行)》中提出,试点在土地储藏范畴按项目实施全生命周期预算办理。构建当地专项债及项目全生命周期办理准则系统,就要对项目进行全生命周期阶段区分,从专项债券发行前预备、建造办理、运营办理、财物办理、资金办理、信息发表、法律职责等方面全面落实危险管控办法,保证项目全体危险可控。

可见,土地储藏专项债券准则可以愈加明晰地测算当地政府可承当的债款规划及当地政府土地财物对债款的保证程度,遏止当地政府和融资渠道运用储藏土地变相违规融资。

土储专项债开展现状及特色

关于自2017年7月中旬至2019年6月,全国当地累计发行土地储藏专项债券449只,发行总额为12690.08亿元,呈现出以下特色:

榜首,发行规划添加较快,成为当地政府专项债首要种类。榜首批土地储藏专项债券,也是最早的当地政府项目收益专项债,由北京市政府在2017年7月发行,共触及朝阳区、东城区、石景山区、大兴四个区的五只债券,发行总额为90亿元。尔后在中心的方针引导下,当地政府土储专项债发行数量和规划敏捷添加。现在,我国当地政府已发行的770只项目收益专项债中,仅土地储藏专项债就有449只,占比高达58.31%,其次为棚户区改造专项债186只,占比24.16%。从发行面额来看,土地储藏专项债券发行总额为12690.08亿元,占悉数项目收益债券的份额为56.02%,是当地政府最首要的项目收益专项债种类。

图表1:土地储藏专项债券发行数量占比(到2019年上半年)

材料来历:Wind,如是金融研究院

图表2:土地储藏专项债券发行面额占比(到2019年上半年)

材料来历:Wind,如是金融研究院

第二,从发行期限来看,以5年期为主。依据2017年《当地政府土地储藏专项债券办理办法(试行)》中的规则,土地储藏专项债券期限应当与土地储藏项目期限相适应,原则上不超越5年。在实践发行过程中,土地储藏专项债券有3年、5年、7年和10年四种期限,发行数量分别为57、383、6、3只。出于土地收储周期的考虑,超越5年的土地储藏专项债券较少,如2019年新疆维吾尔自治区(新疆生产建造兵团)土地储藏专项债券(一期),对其应项目中新疆生产建造兵团第八师天山路以南片区土地储藏项目,项目核算周期10年,建造期1年,土地出让运营期9年,因而债券发行期限也相应调整为10年。大李师师多数土地储藏专项债券以5年期为主,占比85.30%,均匀发行期限为4.81年,低于其他各类项目收益专项债。

图表3:项目收益专项债券均匀发行期限比照

材料来历:Wind,如是金融研究院

第三,从发行面额来看,10亿元以下的占比超越一半以上。土地储藏专项债券均匀发行面额为28.26亿元,中位数为8.67亿元,最小面额0.2亿元,如2017年黑龙江省牡丹江市和山西省运城市的土地储藏专项债;最高面额436亿元,为2018年江苏省土地储藏专项债(二期)。大多数土地储藏专项债券的发行面额在10亿元及以下,占比56.87%;其次为10-30亿元面额,占比22.51%。

图表4:土地储藏专项债券发布面额散布

材料来历:Wind,如是金融研究院

第四,从发行利率来看,土地储藏专项债券利率偏高但仍具有必定的本钱优势。土地储藏专项债券的均匀发行利率为3.84%,在各类项目收益专项债中处于较高水平,仅次于教育项目和收费公路专项债。但相较于银行告贷等融资方法,土地储藏专项债券仍具有必定的本钱优势。

图表5:项目收益专项债券均匀发行利率比照

材料来历:Wind,如是金融研究院

第五,从发行主体来看,广东、江苏、浙江的发行金额坐落前列。到2019年上半年,三个省份的发行金额之和在发行总量的四分之一以上,占比28.69%;东部沿海区域的发行金额遍及较高,而东北和西部偏远区域发行金额偏低。东北吉林、黑龙江、辽宁三省的发行总额为388.48亿元,仅占发行总量的3.06%,与广西一省的发行总量适当。西藏及西北区域青海、宁夏、新疆、内蒙古五个省、自治区的发行总额为249.65亿元,仅占发行总量的1.97%。除港澳台外,贵州省当地政府现在没有发行土地储藏专项债券。

图表6:土地储藏专项债券区域散布(亿元)

材料来历:Wind,如是金融研究院

储专项债的影响:城投转型与新土地财务

(一)土地收储方法倒逼城投转型

城投企业作为投融资建造的重要主体,为当地基础设施建造和城市开展做出了巨大贡献。土地财物是当地政府最为快捷可用的优质财物,向城投企业注入土地财物曾是当地政府常选用的支撑方法。

土地储藏准则树立初期,城投企业和当地土地储藏组织的功能区分不明确,当地政府以划拨的名义向城投企业注入各类土地财物,部分城投企业实践承当土地储藏功能,并以土地储藏的名义向银行等组织告贷。自2010年起,监管组织不断出台多项方针法规,厘清城投企业和土地储藏组织的联络,明令禁止城投企业从事土地储藏作业,并开“正门”答应当地政府发行土地储藏专项债券。

在监管方针日趋严厉的布景下,城投企业的融资和生计压力显着加大。“各类城投公司不得再从事新增土地储藏作业”、“当地政府不得将公益性财物、储藏土地注入融资渠道公司”、“不得许诺将储藏土地预期出让收入作为融资渠道公司偿债资金来历”、“不得再举借土地储藏告贷”以及“禁止将储藏土地前期开发作为政府购买服务项目”等各项方针密布出台又极具针对性,城投企业变革转型火烧眉毛。现阶段,经过投融资渠道公司的整合、开展,化解当地政府隐性债款危险,转型成为自我运营、自负盈亏、自担危险的商场化运营主体,已成为城投企业未来开展的新定位。

(二)土地财务的自我束缚不断被强化

相较于曩昔的土地财务归去来兮-一文看懂土储专项债:土储融资仅有法定“正门”,土地储藏专项债券系统不仅是政府融资方法的改动,愈加强了对当地政府土地供给的监管。与原先的渠道融资比较,土储债专项债最大的优势就在于其发行和运用严厉对应到项目,加上其额度的操控,可以非常有效地加强对土储项目的笔直监控和当地政府举债融资行为的监督,遏止当地政府和融资渠道运用储藏土地变相违规融资。且专项债的利率一般较低,还可在必定程度上下降项目资金本钱,从而在操控债款危险还能优化资金结构。

不过以土地储藏专项债券为主的专项债结构依然没有脱节“土地财务”的影子。2018 年全疆土地运用权出让收入为65096亿元,同期当地财务收入为97905亿元,两者之比高达 66.49%。而土地储藏专项债券的偿债资金来历于国有土地运用权出让金收入。

图表7:全疆土地运用权出让收入与财务收入比较(亿元)

材料来历:Wind,如是金融研究院

以土地出让收入为首要偿债来历的专项债结构仍存在必定的问题:

一是土地出让收入简单遭到房地产商场的影响,特别国有土地价值比较高,价格也在不断动摇,当商场低迷时土地价格下降,土地出让收入无法到达预期收益,反而加重财务危险。为此,2019年6月21日,财务部、天然资源部在《土地储藏项目预算办理办法(试行)》中提出,专项债券发行规划不得超越项目预期土地出让收入的70%,树立土地储藏项目危险动态监测机制实施项目全生命周期办理,防备危险。

二是跟着国家关于房地产宏观调控方针的继续和城市建造用地增量规划的缩归去来兮-一文看懂土储专项债:土储融资仅有法定“正门”小,土地出让收入的添加空间有限,假如没有其他代替性的基金收入来历,专项债的未来开展必将面对瓶颈。2019年当地政府专项债限额为2.15亿元,并呈快速扩展趋势,而实践上留给土储发债空间的依然有限,与未来巨大的土地储藏需求将构成对立。

土地储藏的继续有序供给是当地经济开展重要保证之一,被称为城市建造开展的“开路先锋”,事关民生,事关城市开展、筹措社会资金、保证城市开展用地,更是运营城市最重要的前提条件之一。从2017年榜首支土储专项债诞生至今不过两年时刻,需求进一步讨论和完善土地储藏专项债券准则,更好地与城市规划、疆土空间优化相结合,与土地商场标准与调控相匹配,为进步土地节省集约、保证民生用地等发挥愈加活跃的效果。

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